夯實公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法與合規(guī)制度根基

公用事業(yè)涵蓋供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等為社會公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或者服務(wù)的一系列行業(yè)，保障社會穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，與群眾生產(chǎn)生活緊密相關(guān)，其公平競爭秩序直接關(guān)系民生福祉與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。然而，該領(lǐng)域長期壟斷行為多發(fā)頻發(fā)。國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會近日發(fā)布實施的《公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）旨在破解公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法難題，引導(dǎo)經(jīng)營者加強反壟斷合規(guī)，規(guī)范市場秩序、保障公共利益，進一步夯實了公用事業(yè)反壟斷領(lǐng)域執(zhí)法與合規(guī)的制度根基，彰顯了鮮明的時代特征與實踐導(dǎo)向。

一、《指南》的突出制度亮點在于規(guī)則創(chuàng)新

作為公用事業(yè)領(lǐng)域的專門性反壟斷規(guī)范，《指南》立足領(lǐng)域特性、監(jiān)管執(zhí)法與合規(guī)需求，在規(guī)則設(shè)計上實現(xiàn)對公用事業(yè)“公共性+市場性”雙重屬性的精準適配，構(gòu)建起“原則引領(lǐng)—行為規(guī)制—責(zé)任適用—協(xié)同治理”的完整體系，表現(xiàn)為四大突出亮點：

一是堅持民生導(dǎo)向，確立科學(xué)監(jiān)管原則框架?！吨改稀返谌龡l明確了“維護公平競爭、依法科學(xué)監(jiān)管、增進民生福祉、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展”四項基本原則，指導(dǎo)制度規(guī)則設(shè)計與實施的全過程。《指南》精準把握公用事業(yè)公共性與市場性并存的特點，明確提出“區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)”的監(jiān)管思路，既承認公用事業(yè)的自然壟斷屬性，又強調(diào)在競爭性環(huán)節(jié)保障充分競爭，有效防止經(jīng)營者利用自然壟斷優(yōu)勢向上下游延伸擠壓競爭空間，清晰發(fā)出了“自然壟斷不等于可以濫用支配地位”的監(jiān)管信號?！吨改稀凡粌H明晰了“競爭紅線”，而且劃清了“民生底線”，將“增進民生福祉”作為核心價值導(dǎo)向，確保監(jiān)管執(zhí)法和公用事業(yè)不偏離公益屬性。

二是細化認定標準，清晰劃定違法行為邊界?！吨改稀房偨Y(jié)提煉執(zhí)法經(jīng)驗，對公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等壟斷行為的認定標準進行全面細化，形成“行為表現(xiàn)+認定標準+舉證規(guī)則”的清單化指引。對于壟斷協(xié)議，《指南》第十條列舉了公用事業(yè)領(lǐng)域橫向壟斷協(xié)議常見的表現(xiàn)形式，包括固定價格、限制產(chǎn)量、劃分市場等，特別強調(diào)經(jīng)營者可能以“口頭約定、召開會議或者簽訂書面協(xié)議”等形式達成協(xié)議，是對南京10家瓶裝液化氣經(jīng)營者壟斷協(xié)議案等典型案件的總結(jié)歸納；第十一條則對縱向壟斷協(xié)議的表現(xiàn)形式與強制實施手段予以細化，涵蓋固定轉(zhuǎn)售價格、間接限定價格等行為。對于濫用市場支配地位，《指南》第十七條至第二十三條逐一細化了認定不公平高價、拒絕交易等公用事業(yè)領(lǐng)域常見濫用市場支配地位行為的考慮因素。例如，第十九條第一款第（三）項列舉的以“通過設(shè)置報裝流程、服務(wù)過程、格式合同、管理系統(tǒng)、名錄庫等方式”實施的限定交易行為，體現(xiàn)出威海水務(wù)集團濫用市場支配地位案等典型案件的違法情節(jié)?！吨改稀穼?zhí)法經(jīng)驗的提煉和吸收，實現(xiàn)了“執(zhí)法經(jīng)驗—規(guī)則細化—精準執(zhí)法”的良性循環(huán)。

三是前瞻新型壟斷監(jiān)管，適配數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求。隨著公用事業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速，未來很可能出現(xiàn)經(jīng)營者利用用戶數(shù)據(jù)、技術(shù)算法等在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┑膲艛嘈袨?。《指南》第七條規(guī)定：“公用事業(yè)經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等從事《中華人民共和國反壟斷法》禁止的壟斷行為”，明確將數(shù)字經(jīng)濟背景下的新型壟斷形態(tài)納入監(jiān)管范圍，體現(xiàn)了規(guī)則的前瞻性與開放性?！吨改稀奉A(yù)警了公用事業(yè)領(lǐng)域利用數(shù)據(jù)、技術(shù)、算法等實施的新型壟斷行為邊界，為預(yù)防和制止此類行為提供了規(guī)則接口。

四是構(gòu)建多元治理體系，強化合規(guī)激勵與協(xié)同監(jiān)管?！吨改稀吠黄?ldquo;重處罰、重事后”的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，構(gòu)建起“懲戒+激勵+協(xié)同”的多元治理框架。在合規(guī)激勵方面，第四條、第五條明確要求經(jīng)營者與行業(yè)協(xié)會加強反壟斷合規(guī)建設(shè)；第四十四條明確寬大制度適用，鼓勵經(jīng)營者主動報告壟斷行為并配合調(diào)查；第四十六條建立了合規(guī)激勵機制，將合規(guī)管理制度建設(shè)和實施情況作為處罰考量因素。在協(xié)同監(jiān)管方面，第四十八條建立反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)主管部門、公安機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)的銜接機制，形成監(jiān)管合力。在社會監(jiān)督方面，第六條暢通投訴舉報渠道，保障公眾監(jiān)督“有入口、有回聲”。

二、《指南》對反壟斷執(zhí)法難點作出系統(tǒng)性破解

《指南》通過針對性的規(guī)則設(shè)計，對公用事業(yè)反壟斷監(jiān)管面臨自然壟斷與競爭邊界模糊、地域壁壘長期存在、政企權(quán)責(zé)邊界不清、部分壟斷行為復(fù)雜隱蔽等深層難點進行系統(tǒng)性破解，為反壟斷執(zhí)法提供了精準導(dǎo)航。

一是破解自然壟斷與競爭邊界模糊的認定難點。公用事業(yè)的核心網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，但是，在工程施工、設(shè)備采購、增值服務(wù)等環(huán)節(jié)仍存在競爭空間。如何區(qū)分“合法自然壟斷”與“違法濫用支配地位”，是執(zhí)法難題之一?！吨改稀吠ㄟ^“環(huán)節(jié)區(qū)分+效果導(dǎo)向”的雙重框架破解這一難題：一方面，第八條明確相關(guān)市場界定需結(jié)合物理網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍、特許經(jīng)營范圍等因素，精準劃分自然壟斷環(huán)節(jié)的邊界；另一方面，第二十四條正向細化了認定“正當(dāng)理由”可以考慮的因素，第二十五條反向細化了“無法律法規(guī)依據(jù)以保障公共安全為由”“補償業(yè)務(wù)虧損”等“一般不能認定為正當(dāng)理由的情形”，從而精準識別與認定經(jīng)營者利用自然壟斷環(huán)節(jié)的支配地位在競爭性環(huán)節(jié)實施的壟斷行為。

二是破解地域壁壘長期存在的實踐難點。公用事業(yè)的地域?qū)傩詫?dǎo)致地方保護、市場分割等問題突出，部分地方通過限定注冊地、歧視性收費等方式排斥外地經(jīng)營者，形成“監(jiān)管孤島”，阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)?！吨改稀返谖逭聦ｉT針對濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為作出詳細規(guī)定，旨在破解地域壁壘難題。例如，第三十三條禁止行政機關(guān)通過設(shè)置不合理的項目庫、名錄庫、備選庫、資格庫等方式限定交易；第三十五條明確禁止對異地商品設(shè)定歧視性收費、技術(shù)標準、行政許可等行為，妨礙公用事業(yè)領(lǐng)域商品在地區(qū)之間的自由流通；第三十六條嚴禁排斥外地經(jīng)營者參與特許經(jīng)營項目競爭。結(jié)合市場監(jiān)管機構(gòu)近幾年辦結(jié)行政性壟斷案件的實踐觀察，《指南》的規(guī)則設(shè)計為打破公用事業(yè)地域壁壘提供了明確依據(jù)，進一步強化了反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

三是破解政企權(quán)責(zé)邊界不清的監(jiān)管錯位難點。部分地區(qū)存在行政機關(guān)與公用事業(yè)經(jīng)營者關(guān)系緊密、權(quán)責(zé)邊界不清，行政機關(guān)強制經(jīng)營者實施壟斷行為的情況，增大反壟斷執(zhí)法難度?！吨改稀返谌藯l明確禁止行政機關(guān)通過行政指導(dǎo)、政策文件等方式強制或者變相強制經(jīng)營者實施壟斷行為；第四十二條規(guī)定經(jīng)營者因行政機關(guān)濫用權(quán)力而實施壟斷行為的，可依法從輕或減輕處罰，既厘清了政企責(zé)任邊界，又避免了經(jīng)營者“被動違法”承擔(dān)過重責(zé)任。這一規(guī)則設(shè)計既強化了對行政權(quán)力的約束，又為執(zhí)法機構(gòu)區(qū)分責(zé)任、精準執(zhí)法提供了依據(jù)。

四是破解壟斷行為復(fù)雜隱蔽的調(diào)查取證難點。公用事業(yè)領(lǐng)域部分案件缺乏書面協(xié)議等直接證據(jù)，多以口頭約定、行業(yè)“潛規(guī)則”等形式存在，或者故意拖延服務(wù)等方式變相實施，調(diào)查取證難度較大，在辦案實踐中，執(zhí)法機構(gòu)需要通過調(diào)查當(dāng)事人內(nèi)部文件、溝通記錄或者對下游用戶走訪搜集間接證據(jù)，構(gòu)建起完整證據(jù)鏈，才能認定壟斷行為違法事實。對此，《指南》通過細化行為認定表現(xiàn)形式，為執(zhí)法提供可行的操作方案，例如第十條明確“口頭約定、召開會議”也可能達成壟斷協(xié)議；第十八條明確“通過故意延遲或者停止供應(yīng)等方式，拖延、中斷為交易相對人提供供應(yīng)服務(wù)”或者“設(shè)置嚴重損害交易相對人利益的限制性條件，使交易相對人難以接受其供應(yīng)服務(wù)”也可能構(gòu)成濫用市場支配地位拒絕交易行為。

三、《指南》有力推動公用事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

《指南》并非簡單的執(zhí)法工具，而是立足公用事業(yè)特點、服務(wù)國家發(fā)展全局的系統(tǒng)性制度設(shè)計。其正式實施，標志著我國對自然壟斷行業(yè)的反壟斷執(zhí)法進入了更精準、更系統(tǒng)、更協(xié)同的新階段，將有力推動公用事業(yè)領(lǐng)域乃至整個經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一是破除市場壁壘，建設(shè)統(tǒng)一大市場?！吨改稀吠ㄟ^對公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為的精準規(guī)制，實現(xiàn)了“事前預(yù)防—事中監(jiān)管—事后懲戒”的全鏈條覆蓋，有力破除公用事業(yè)領(lǐng)域的地域壁壘與市場分割，促進要素資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)提供重要支撐。

二是強化企業(yè)合規(guī)，規(guī)范行業(yè)發(fā)展?！吨改稀穼⒑弦?guī)建設(shè)貫穿規(guī)則始終，通過“正向激勵+反向約束”雙向耦合，形成了“合規(guī)受益、違法受懲”的鮮明導(dǎo)向，有助于強化公用事業(yè)經(jīng)營者的反壟斷合規(guī)意識，引導(dǎo)其從“被動合規(guī)”向“主動合規(guī)”轉(zhuǎn)型，進而推動全行業(yè)合規(guī)水平提升，規(guī)范健康發(fā)展。

三是降低社會成本，惠及廣大民生。公用事業(yè)屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，其價格和效率直接影響全社會經(jīng)營者營商成本和居民生活成本。《指南》全面規(guī)制公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，將有效降低企業(yè)和居民的用能、用水等基礎(chǔ)成本，增進民生福祉。

四是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)，激發(fā)競爭活力。《指南》通過打破市場壟斷和行政壟斷，推動公用事業(yè)經(jīng)營者通過提升服務(wù)質(zhì)量和管理效率來贏得市場，使更多中小企業(yè)能夠公平參與公用事業(yè)相關(guān)市場競爭，為廣大經(jīng)營主體營造市場化法治化的營商環(huán)境，充分激發(fā)競爭活力。

公用事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，離不開公平競爭的市場環(huán)境，需要清晰完善的制度保障。只有這樣，才能保障自然壟斷環(huán)節(jié)的穩(wěn)定、激發(fā)競爭性環(huán)節(jié)的活力?；趯檬聵I(yè)特性和規(guī)律的認識和把握，吸收在公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗，《指南》通過科學(xué)的原則框架、細化的規(guī)則設(shè)計、多元的治理體系，破解長期存在的監(jiān)管難點，為執(zhí)法實踐提供清晰指引?！吨改稀返膶嵤?，必將推動公用事業(yè)領(lǐng)域競爭秩序更加完善、經(jīng)營者合規(guī)意識顯著提升、群眾獲得感持續(xù)增強，讓公用事業(yè)既保持公益底色，又充滿市場活力，為增進民生福祉、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻。（作者時建中系中國政法大學(xué)教授、國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會專家咨詢組副組長）