加強(qiáng)公用事業(yè)反壟斷 有力服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展——解讀《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》

近日，《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）由國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)審議通過(guò)并正式發(fā)布。作為我國(guó)首部專門(mén)針對(duì)供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等公用事業(yè)制定的反壟斷指南，其出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)反壟斷法治建設(shè)在關(guān)鍵民生領(lǐng)域邁入精細(xì)化、專業(yè)化、制度化的新階段。這不僅是對(duì)黨的二十大及二十屆三中、四中全會(huì)“強(qiáng)化反壟斷”“破除地方保護(hù)和行政性壟斷”決策部署的有力落實(shí)，更是健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制、推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度支撐。

一、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：為何需要一部專門(mén)的《指南》

公用事業(yè)具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性和網(wǎng)絡(luò)依賴性，其自然壟斷屬性主要體現(xiàn)在管網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)。然而，自然壟斷并不等于全面壟斷，更不意味著經(jīng)營(yíng)者可以濫用其市場(chǎng)力量。實(shí)踐中，部分公用事業(yè)企業(yè)利用在自然壟斷環(huán)節(jié)形成的控制力，將壟斷優(yōu)勢(shì)不當(dāng)延伸至工程安裝、設(shè)備銷售、增值服務(wù)等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，通過(guò)限定交易、搭售商品、附加不合理交易條件等方式排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，推高經(jīng)營(yíng)成本，損害消費(fèi)者權(quán)益。

《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍陸續(xù)查處了一批公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件，市場(chǎng)監(jiān)管總局成立以來(lái)，進(jìn)一步加強(qiáng)公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法，現(xiàn)已查辦壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位案件共43起。這些案件的查處，一方面積累了公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)；另一方面也反映出執(zhí)法中存在的一些難題，如市場(chǎng)行為與公共服務(wù)義務(wù)交織、行政性壟斷與市場(chǎng)壟斷相互滲透、壟斷行為分析思路和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰等。

在此背景下，《指南》應(yīng)運(yùn)而生。它系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，廣泛吸納政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等方面的意見(jiàn)，聚焦公用事業(yè)“自然壟斷+競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)并存”的結(jié)構(gòu)性特征，首次構(gòu)建起覆蓋壟斷協(xié)議、濫用支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中、行政性壟斷四大維度的全鏈條規(guī)制框架，填補(bǔ)了本領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)制度規(guī)則的空白，為執(zhí)法精準(zhǔn)化與企業(yè)合規(guī)化提供了“操作手冊(cè)”。

二、制度創(chuàng)新亮點(diǎn)：構(gòu)建科學(xué)、精準(zhǔn)、協(xié)同的監(jiān)管體系

《指南》共七章50條，邏輯嚴(yán)密、重點(diǎn)突出，體現(xiàn)出四大制度創(chuàng)新和亮點(diǎn)：

一是堅(jiān)持“分類監(jiān)管、精準(zhǔn)施策”的現(xiàn)代治理理念。《指南》貫穿“區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)”的核心思路。在基本原則（第3條）、市場(chǎng)支配地位認(rèn)定（第16條）、經(jīng)營(yíng)者集中審查重點(diǎn)（第30條）等條款中，均強(qiáng)調(diào)基于行業(yè)特性進(jìn)行差異化分析。例如，在認(rèn)定市場(chǎng)支配地位時(shí)，不僅考量市場(chǎng)份額，更突出“控制關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施能力”“用戶依賴程度”“市場(chǎng)進(jìn)入壁壘”等公用事業(yè)特有因素；在審查并購(gòu)時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注自然壟斷主體向競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)擴(kuò)張的集中行為，防止壟斷力量跨環(huán)節(jié)傳導(dǎo)。這種“精準(zhǔn)滴灌”式監(jiān)管，避免“一刀切”，既維護(hù)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，又保障了公共服務(wù)穩(wěn)定供給。

二是明確公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為的分析因素和正當(dāng)理由的認(rèn)定。公用事業(yè)的自然壟斷屬性決定在這個(gè)領(lǐng)域壟斷行為最主要集中表現(xiàn)為濫用市場(chǎng)支配地位，而執(zhí)法實(shí)踐中存在較多的問(wèn)題往往是濫用行為如何分析以及能否認(rèn)定當(dāng)事人存在正當(dāng)理由。為此，《指南》第三章在闡述公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為的整體分析思路和認(rèn)定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的考慮因素基礎(chǔ)上，分別細(xì)化認(rèn)定公用事業(yè)領(lǐng)域不公平高價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易條件和差別待遇等濫用市場(chǎng)支配地位行為的考慮因素，尤其是有針對(duì)性地列舉認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位行為時(shí)常見(jiàn)的“正當(dāng)理由”及通常不能認(rèn)定為“正當(dāng)理由”的情形。這對(duì)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和精準(zhǔn)執(zhí)法具有重要意義。

三是系統(tǒng)規(guī)制公平競(jìng)爭(zhēng)審查和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)反壟斷執(zhí)法?！吨改稀返谖逭乱云邨l篇幅闡述了公平競(jìng)爭(zhēng)審查和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)制度規(guī)則，一方面從事前防范的角度，強(qiáng)調(diào)涉及公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；另一方面從事后監(jiān)管角度，對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力限定交易、妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)、妨礙商品自由流通、限制特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為、制定含有排除限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定等行為表現(xiàn)進(jìn)行了細(xì)化。上述規(guī)定為破除“區(qū)域小市場(chǎng)”“政策玻璃門(mén)”提供有力的制度工具，切實(shí)服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

四是構(gòu)建“剛?cè)岵?jì)、多元共治”的激勵(lì)約束機(jī)制?！吨改稀凡粌H劃出法律紅線，同時(shí)也注重引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)合規(guī)。一方面，細(xì)化寬大制度（第44條）、承諾制度（第45條）適用條件，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告、配合調(diào)查、及時(shí)整改；另一方面，引入“合規(guī)激勵(lì)”機(jī)制（第46條），明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)可酌情考慮企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)情況，推動(dòng)從“事后懲處”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)防”。同時(shí)，《指南》強(qiáng)化多方協(xié)同治理，要求行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)自律（第5條），建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管、公安、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等部門(mén)的線索移送機(jī)制（第48條），并將行政處罰納入信用記錄（第47條），形成“法律+信用+司法”的多維懲戒合力。

三、實(shí)踐意義深遠(yuǎn)：規(guī)范行業(yè)發(fā)展，增進(jìn)民生福祉

《指南》的實(shí)施將產(chǎn)生多維度的積極影響：對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，它是一套專業(yè)、清晰、可操作的執(zhí)法工具箱，有助于統(tǒng)一裁量尺度、提升辦案質(zhì)效，特別是在處理技術(shù)性強(qiáng)、政策交織復(fù)雜的公用事業(yè)案件時(shí)增強(qiáng)執(zhí)法底氣。對(duì)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者而言，它是一份權(quán)威的“合規(guī)指引”和“負(fù)面清單”。企業(yè)可據(jù)此系統(tǒng)檢視自身商業(yè)模式，重點(diǎn)排查是否存在將自然壟斷優(yōu)勢(shì)不當(dāng)延伸至競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)完善合規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)廣大消費(fèi)者而言，《指南》以“增進(jìn)民生福祉”為根本落腳點(diǎn)，著力規(guī)制不公平高價(jià)、拒絕交易、搭售、差別待遇等直接損害群眾利益的行為，推動(dòng)水、電、氣、熱等基本服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)、可及、可負(fù)擔(dān)，讓公平競(jìng)爭(zhēng)成果真正惠及千家萬(wàn)戶。對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)而言，《指南》直擊公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)壟斷和行政壟斷頑疾，以法治化專業(yè)化精細(xì)化執(zhí)法保障要素資源在全國(guó)范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，為企業(yè)公平參與公用事業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)掃清障礙，夯實(shí)統(tǒng)一大市場(chǎng)的制度基礎(chǔ)。

四、展望未來(lái)：推動(dòng)《指南》落地見(jiàn)效，筑牢高質(zhì)量發(fā)展制度根基

《指南》的出臺(tái)不僅標(biāo)志著我國(guó)反壟斷法治體系在關(guān)鍵民生領(lǐng)域邁出堅(jiān)實(shí)一步，更承載著服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、保障全體人民共同富裕的深層使命。要真正釋放其制度效能，必須凝聚共識(shí)、協(xié)同發(fā)力，尤其要在持續(xù)加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法上展現(xiàn)更大作為。

首先，反壟斷執(zhí)法不是限制發(fā)展，而是為高質(zhì)量發(fā)展清障護(hù)航。公用事業(yè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，其市場(chǎng)秩序直接關(guān)系億萬(wàn)群眾基本生活保障與獲得感。唯有堅(jiān)決遏制公用事業(yè)壟斷行為，才能防止“一家獨(dú)大”扭曲資源配置、抬高社會(huì)運(yùn)行成本、擠壓中小企業(yè)發(fā)展空間。執(zhí)法越有力，市場(chǎng)越公平；監(jiān)管越精準(zhǔn)，服務(wù)越可及。

其次，加強(qiáng)公用事業(yè)反壟斷執(zhí)法，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要舉措。當(dāng)前，公用事業(yè)領(lǐng)域仍存在以“公共安全”“歷史慣例”為名設(shè)置隱性壁壘的現(xiàn)象，阻礙了要素自由流動(dòng)和經(jīng)營(yíng)主體跨區(qū)域參與競(jìng)爭(zhēng)?！吨改稀芬褎澇銮逦t線，下一步亟需通過(guò)常態(tài)化、專業(yè)化、權(quán)威化的執(zhí)法行動(dòng)，將紙面規(guī)則轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)秩序，真正打通制約統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的“堵點(diǎn)”和“斷點(diǎn)”。

再次，面對(duì)數(shù)字化智能化浪潮，反壟斷執(zhí)法必須更具前瞻性與適應(yīng)性。隨著智慧水務(wù)、智能電網(wǎng)、平臺(tái)化供熱等新業(yè)態(tài)加速涌現(xiàn)，數(shù)據(jù)壟斷、算法合謀、技術(shù)封鎖等新型濫用行為可能悄然滋生。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)研判趨勢(shì)、更新工具箱，切實(shí)防范“數(shù)字時(shí)代的自然壟斷異化”。

加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，本質(zhì)上是一場(chǎng)以人民為中心的發(fā)展實(shí)踐。水、電、氣、熱、公共交通……這些看似尋常的服務(wù)，卻是人民群眾對(duì)美好生活最直接的感知載體。每一次對(duì)不公平高價(jià)的糾正、對(duì)強(qiáng)制搭售的制止、對(duì)拒絕交易的追責(zé)，都是對(duì)公平正義的守護(hù)，是對(duì)“發(fā)展為了人民”理念的生動(dòng)詮釋。反壟斷不是目的，而是手段；不是束縛，而是賦能。唯有在公用事業(yè)這一基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性領(lǐng)域持續(xù)深化反壟斷規(guī)制，才能夯實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平底座，激活高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，最終讓改革紅利、競(jìng)爭(zhēng)紅利、制度紅利真正流淌進(jìn)千家萬(wàn)戶的日常生活中。（作者王先林系上海交通大學(xué)講席教授、競(jìng)爭(zhēng)法律與政策研究中心主任，國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)專家咨詢組成員）